消防改革大部制改革的整体性逻辑是什么

大部制改革的整体性逻辑是什么？

陈辉，南京师范大学公共管理学院教授

编著按：

在年3月19日，中华人民共和国首位应管理部部长产生，原有的消防管理职责从公安部分离出来，归属到新的部门。中国消防开启了新时代!

针对行政职能的错位、职责交叉、政出多门、人浮于事、效率低下等问题，大部制强调转变政府职能，创新管理理念，对职能相同或相近的政府机构进行跨界整合，合理配置调控部门职能，加强安全管理机构，整合完善信息化、安全监督管理管理体制，整合社会管理和公共服务部门，形成职能有机统一的大部门体制，即“宽职能、大部门”的组织结构和运行机制。

我国行政体制改革已进入到大部制改革的深化阶段，即“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”。大部制改革的体制机制是基于因特网平台电子技术的发展，组织的专业化分工与组织间的综合协调相统一的结构变革，这体现了技术化行政演进的内在逻辑。因此，有必要回溯技术化行政范式变迁的基本轨迹是什么？由此探究整体性治理如何有效优化大部制改革的路径选择与制度化策略？本文试图从理论演进与实证分析的视角回答上述问题，探究中国行政体制变革的分析框架与中层设计。

一、技术化行政的范式演进

技术化是公共行政学产生、发展与变革的基本动因，亦是衡量该学科发展成熟度的重要标杆。法默尔因此将公共行政简约为技术，技术具有物理、社会、政治等不同层面，以技术为焦点有助于弥合理论与实践之间的鸿沟。欧文·休斯认为，技术变革对政府管理存在着深刻影响，无论是在趋向公共管理的新形式方面，还是在脱离传统的官僚制方面，技术变革都应被视为主要的推动力之一。

技术化行政是以工具理性为基础，运用概念、推理和量化分析以实现对组织的有效管理与公共产品的供给。而范式（paradigm）与范式变迁是社会科学发展领域内一种重要的理论规范和方法论。根据库恩的理论，科学的成长并非直线积累的，相反地，它大体上是循着古典与突破。科学革命使新范式的产生成为必然，范式转换则以解难题（puzzle-solving）的方式进行。技术化行政范式的隐喻在于将行政管理视为一门真正的科学，行政学具有严密的逻辑性与普适性，人类凭借严密的理性思维进行决策行动，以技术工具破解管理的困境，促进人类美好生活的实现。

工业革命以来，随着政府职能与行政机构的迅即扩大，政府腐败严重，行政效率低下，亟需一门新的科学来解此难题，指导政府的行政实践。正是在这一背景下，年美国学者伍德罗·威尔逊提出建立一门新的科学即行政科学（thescienceofadministration），以此来指导政府的实践。威尔逊认为行政科学研究的目标在于两个方面：

其一为政府职能，即政府能够适宜并成功地做什么；

其二为行政效率，即以低成本高效地完成行政事务。行政的科学性构成了技术化行政的基本属性，科学性的基石在于试验。

在此基础上，古德诺系统地阐释了政治与行政的两分法，确立民治政府与高效行政，形成一套适度集权的行政体制以提升行政效率。为了使政府的日常工作能够顺利进行，政府组织必须掌握大量可供使用的信息和技术知识，确保国家意志的执行。两分法开启了公共行政技术化与民主化的先河。

泰勒在管理制度体系上促成了“以科学技术取代经验成规”，科学地培训与教育员工，减少无效工作，提升单位时间的产量，由此形成了科学管理的两个基本技术环节：动作研究和时间研究。

在伦纳德·怀特看来，科学管理所取得的巨大成就提出了这样的问题：在政府中是否可以同样实行这种科学的方法。他认为行政是基于一系列共通技术的程序，以管理作为其基础，行政由艺术向科学的转化，构成了现代政府的核心问题。马克斯·韦伯从现代性的视角，深入探究了技术化行政中的人员与制度：官员须“根据专业业务资格任命（不是选举）——在最合理的情况下，通过考试获得的、通过证书确认的专业业务资格”；技术化行政体制具有“精确、稳定、有纪律、严肃紧张和可靠”的特点，行政人员的选择以技术资格为基础，并通过考试来测定其技术资格；“纯粹从技术上看可以达到最高的完善程度，在所有这些意义上是实施统治形式上最合理的形式”。韦伯认为，技术化行政以理性化、预见性以及可计算化为基本原则。官僚制在技术上将“可靠的法律规则以逻辑严密、机械古板的方式应用于实际的情境。”从威尔逊、泰勒、韦伯到怀特为代表的古典公共行政学，其思想来源于这样的观念：“行政应是工具性、技术性的，应远离政治领域。”在此基础上，英国政府颁布的《富尔顿报告》强调增加技术官员在文官中的比重，重视专业性人才与管理技能的形成。

由此可见，技术化行政以管理主义为其基本的内在理路，以提升组织效率为其目标导向，寻求运用普适性的技术化方法来推进组织管理的变革。

技术化行政的古典学派使得理性、科学与规制嵌入政府的行政之中，从而减少政府腐败、提升行政效率、有力地调配公共资源，管理经济与社会生活，这应对了工业革命以来经济与社会管理的复杂化对政府行政所提出的严重挑战。但是此种范式发展到极致，则体现为制度繁琐、高度等级化、权力集中、压制了组织活力、消解了行政人员的积极性、也固化了社会的活力，官僚制与官僚主义犹如硬币的两面。

20世纪60年代，美国国防部长罗伯特·麦克纳马拉是技术化行政古典学派的代表者，笃信集中控制和计划制度能产生效率，越南战争期间美军战地指挥员感到自己做出决定的权力悄然消失，军事指挥权力的重心逐渐上移，美军在越南战争中的具体行动要由远在万里之遥的国防部下达，结果使得战地司令员疲于奔命，美军在越战中付出了极为沉重的代价。时至20世纪80年代，西方各国经济与社会的发展亦先后进入了“滞胀”时期。为解此难题，技术化行政从古典公共行政范式发展到新公共管理范式。

新公共管理以经济学和企业管理为其理论基础，将分权化、市场化以及民营化作为其基本原则，从年至年，英国国有企业在国内生产总值中的比重从11%降低至2%，就业人口从年的万降低到年的不足40万。新公共管理用市场化机制取代官僚制结构，崇尚自由竞争、成本效益核算、重视政府职能的重新定位，建立企业家型的政府。政府与社会之间形成委托——代理的关系，“旨在促使政府变得更像商业组织，更加强调管理者角色的重要性”。新公共管理的产生与发展是应对古典行政模式官僚主义的内在缺陷，以企业精神改造公共部门，发展电子政府，提升行政效率，降低行政成本。事实上，以市场化与绩效评估为驱动力的新公共管理仍然延续了技术化行政的基本理念，注重量化分析与技术理性。

二、碎片化治理与整体性治理的生成逻辑

新公共管理发展到20世纪末亦面临新的挑战，其不足之处在于将政府等同于企业，以市场为原动力，行政权力高度下放（devolution）导致职能过细以致碎片化的治理。

英国学者希克斯认为政府职能的单一化，在运作的体制机制环节产生了一系列问题：行政成本居高不下，错误行为的集中化，对于如何改变行为的理解粗糙，思考短期利益，过于重视治疗而缺乏预防，由于缺乏协调，使糟糕问题进一步集中化，评估对象的错误，负责对象的错误。

新公共管理的碎片化、职能化，对于问题的源头以及责任的承担者往往难于明确界定。在公共服务的外包过程中，由于私人承包商需要将利润添加到服务提供的成本中，亦可能导致政府的公共支出更高。

新公共管理强调市场，以个人的理性选择与放松规制（deregulation）为落脚点，视政府自身为问题的来源，将国家的责任转嫁给社会与企业。

公地的悲剧说明了理性选择未必导致最佳结果，甚至是系统性的崩溃。由此可见，古典公共行政范式的科层制结构形成了对上的负责制，新公共管理的组织结构则引入了市场机制，崇尚自由竞争、成本效益核算、政绩考核等，这两种行政范式皆忽视了民生问题。希克斯发现主导英国新公共管理变革的“3E”式绩效评估，过于

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